A Propósito de los Órganos autónomos

Una característica de los poderes públicos, Ejecutivo, Legislativo y Judicial, es la autonomía de uno respecto del otro. Esto que normalmente llamamos División de Poderes y que representa la unidad que guarda cada uno de ellos en términos de verticalidad y el ejercicio del principio de autoridad con base en las disposiciones constitucionales y legales. De este modo el  ejercicio del poder público, el poder ciudadano delegado en la autoridad, no puede ir más allá de la ley. Esa es una característica central del Estado de derecho.

En democracia los poderes públicos guardan una relación de equilibrios a efecto de que ninguno esté por encima de otro, realice las mismas funciones y, al mismo tiempo, cumplan sus atribuciones de manera independiente. En una visión muy general podría decirse que el ejecutivo desarrolla la política pública, el legislativo la regula y el judicial vigila que ambos operen en un contexto de legalidad.

Ese fue el marco general bajo el que se constituyeron las democracias en aras de descentralizar el ejercicio que antes concentraba un monarca: dividir el poder en diferentes actores políticos electos por la sociedad a través de mecanismos democráticos o contra mayoritarios (como en el caso de los ministros del poder judicial), sin embargo, con el tiempo las sociedades se volvieron complejas y nuevas necesidades debieron atenderse.

En la lógica tradicional del Estado, se comprendió que el equilibrio entre poderes no era suficiente para evitar que uno prevaleciera por encima de otro, en particular, que el Ejecutivo en regímenes presidenciales sobresaliera en su función pública y, a veces, sometiera al poder legislativo en su influencia y determinación.

Por ello, fue necesario crear otros mecanismos de mediación del poder o, más bien, poderes paralelos a los poderes públicos para la realización de funciones especiales de gobierno que no encajaban en las atribuciones normales del Ejecutivo, Legislativo o judicial.

Así nacieron los órganos autónomos, es decir, órganos de gobierno que no están adscritos a ningún poder público. No dependen de ellos y sus determinaciones no requieren de la consulta con el Presidente de la República, ni del consenso con el Congreso o de alguna resolución de los tribunales. Como quien dice, se gobiernan solos y sus vínculos de control de poder con los demás poderes públicos se realiza mediante la elección o destitución de sus titulares o integrantes de sus juntas de gobierno, consejos o cualquier figura bajo la que esté dispuesta su organización, así como en la fiscalización de los mismos.

La libertad de cátedra no es lo mismo que la autonomía. Esta figura la adquirieron algunas universidades cuando se hizo la reforma al artículo tercero constitucional en el año de 1980. Años después, en 1993, al Banco de México le fue conferida su autonomía. En 1996 el Instituto Federal Electoral, IFE, se convirtió en un órgano plenamente ciudadano y en 1999 se le brindó autonomía a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, CNDH. Cabe destacar que también los tribunales agrarios gozan de esta condición jurídica.

La autonomía de algunas universidades públicas, del Banco de México, del IFE o de la CNDH se justifica plenamente por la función que llevan a cabo, actividades que de realizarse desde una institución centralizada el gobierno no apoyaría la gobernabilidad democrática; dejar que el gobierno maneje el control de cambios monetario, las elecciones o califique su proceder en materia de derechos humanos sería tanto  como evaluarse a sí mismo.

Sin embargo, ahora hay una tendencia política, en ocasiones parece hasta excesiva, de querer convertir instituciones gubernamentales en organismos con autonomía constitucional. Es una intención que se pretende para los organismos de telecomunicaciones, competencia económica y de regulación energética, con la finalidad de evitar su vulnerabilidad ante los intereses de grupos políticos y de poder económico. Pero ninguna autonomía garantiza que no existan presiones externas. De ahí que, hasta ahora, estos organismos no gocen de autonomía constitucional y, en su más reciente diseño institucional, en la elección de sus titulares y consejeros participan tanto el Ejecutivo, con la propuesta, como el Senado de la República, en la ratificación de los candidatos.

Lo que podría generar la ampliación del número de órganos autónomos, es hacer que el gobierno pierda un sentido de verticalidad en el desempeño de sus funciones, en aras de una pretendida democratización de la función pública. Esto podría ser cierto en algunos casos, pero cuando de lo que se trata es que la elección de sus responsables dependa del Congreso, lo que emerge es una intensión de centralizar más decisiones en el Poder Legislativo y menos en el Poder Ejecutivo, es decir, existe una intención plenamente política de restar influencia a la institución presidencial.

De ahí nace la idea de un Instituto Nacional Electoral o de que los consejeros del nuevo Instituto para la Evaluación de la Educación se realice en la Cámara de Senadores. También ahora se propone que el Consejo Nacional para la Evaluación de la Política de Desarrollo Social se convierta en un órgano constitucional y que la elección de sus consejeros sea aprobada por el Senado de la República.

No está mal empoderar al Congreso, no obstante, esto no puede hacerse a costa del Poder Ejecutivo, sobre todo, cuando el régimen de gobierno descansa en un sistema presidencial y no parlamentario, porque se acrecienta la disfuncionalidad del régimen en aras de un falso discurso democrático. Los órganos que realizan una función pública de gobierno deben mantenerse en esa esfera y no convertirse en órganos de presión política de los propios poderes, en especial, como oposición del Poder Legislativo al Poder Ejecutivo.

Sin duda, el régimen democrático es perfectible en cada uno de sus diseños institucionales. Los cambios sociales y políticos son una buena razón para ajustar el sistema, pero someter a las instituciones públicas a la coyuntura política lo único que hace es politizar la esfera de lo que es un servicio por naturaleza público. Cabe señalar que la transparencia y rendición de cuentas no es, como piensan muchos, sinónimo de autonomía constitucional.